◎盛麗穎，楊志安，耿黎

　　摘要：農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展在我國已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵時期，財稅政策是我國政府支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展不可或缺的有力工具。本文從分析財稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的必要性入手，對目前我國農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的財稅政策進(jìn)行了評價，對未來一段時期內(nèi)我國支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的財稅政策提出了合理的建議。

　　生物質(zhì)能(iomass energy)是一種經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的可再生能源，它以生物質(zhì)為載體，是太陽能以化學(xué)能形式貯存在生物質(zhì)中的能量形式，它直接或間接地來源于綠色植物的光合作用，可轉(zhuǎn)化為常規(guī)的固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)燃料，同時也是唯一一種可再生的碳源。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，生物質(zhì)能資源豐富，可利用的農(nóng)業(yè)生物質(zhì)資源主要有農(nóng)業(yè)作物、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的廢棄物、農(nóng)業(yè)加工業(yè)的廢棄物、畜禽糞便等。目前我國正面臨資源發(fā)展瓶頸與經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展雙重壓力，農(nóng)村生物質(zhì)能的良性發(fā)展對緩解我國資源短缺促進(jìn)清潔發(fā)展、改善環(huán)境應(yīng)對氣候變暖、增加農(nóng)民收入建設(shè)社會主義新農(nóng)村等多個方面都起到了重要作用。

　　一、財稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的必要性

　　1.發(fā)展農(nóng)村生物質(zhì)能帶來的正外部性需要財稅政策支持

　　農(nóng)村生物質(zhì)能具有公共產(chǎn)品的特性，在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會等方面部具有正外部效應(yīng)，這些外部效應(yīng)使得社會總收益增加，由于目前生物質(zhì)能市場機(jī)制不健全，尤其是農(nóng)村生物質(zhì)能前期投資大、周期長，投資主體經(jīng)濟(jì)效益必然減弱，因此國家必須運(yùn)用財稅政策給予支持。一方面，農(nóng)村生物質(zhì)能具有低污染性的特點(diǎn)，農(nóng)村生物質(zhì)能的使用對大氣二氧化碳的凈排放接近于零，因此發(fā)展農(nóng)村生物質(zhì)能是我國目前應(yīng)對氣候變暖減少溫室氣體排放的有效措施，其良洼發(fā)展對改善我國生態(tài)環(huán)境具有積極作用；一方面，農(nóng)村生物質(zhì)能具有可再生性，其與風(fēng)能、太陽能一起列入可再生能源范疇，且資源豐富，可永續(xù)使用，這在經(jīng)濟(jì)上能有效緩解我國面臨的能源短缺問題，同時在一定程度上帶動可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加農(nóng)村就業(yè)機(jī)會，增加農(nóng)民收入；另一方面，發(fā)展農(nóng)村生物質(zhì)能源對社會可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，有助于幫助社會公眾樹立可持續(xù)發(fā)展意識，提升政府綠色形象。

　　2.農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展遇到的主要障礙需要財稅工具解決

　　我國農(nóng)村生物質(zhì)能經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)取得了初步成效，目前我國戶用沼氣技術(shù)發(fā)展規(guī)模已經(jīng)居于世界領(lǐng)先水平，農(nóng)作物秸稈能源化利用和生物液體燃料等方面也初見成效，但是不可否認(rèn)的是，我國農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展規(guī)模和水平仍處于起步階段，不僅落后于世界發(fā)達(dá)國家，也落后于印度和巴西等發(fā)展中國家。目前制約農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的眾多障礙中急需解決的是技術(shù)障礙、成本障礙、市場障礙和資金障礙，而這些障礙都是單方面依靠投資者個體是無能為力的，需要國家的政策扶持和引導(dǎo)才能擺脫困境。如技術(shù)障礙，我國除了戶用沼氣技術(shù)外，氣化發(fā)電技術(shù)、直接燃燒發(fā)電技術(shù)、纖維素制備燃料乙醇核心技術(shù)等都存在技術(shù)瓶頸問題，而這些技術(shù)無論是前期研發(fā)還是后期推廣都需要大量資金，想耍解決技術(shù)問題必須依靠國家給予適當(dāng)?shù)恼叻龀帧?/p>

　　3.實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展目標(biāo)需要財稅政策的扶持

　　我國已經(jīng)確定了2020年農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展目標(biāo)，既到2020年實(shí)現(xiàn)替代1000萬噸成品油的目標(biāo)。中國農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能資源豐富，要實(shí)現(xiàn)2020年確定的目標(biāo)并不難，亞行東亞局局長克勞斯.蓋爾豪瑟(Klaus Gerhaeusser)說：“對于中國農(nóng)村地區(qū)而言，生物質(zhì)能是一種明智的可再生能源選擇，如果得到政府支持，有效引導(dǎo)其發(fā)展，在達(dá)到社區(qū)規(guī)模和工業(yè)規(guī)模后，生物質(zhì)能是一種經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的能源。”但是前提條件是農(nóng)業(yè)生物質(zhì)資源得到有效的開發(fā)和利用。我國目前農(nóng)村生物質(zhì)能開發(fā)和利用仍處于初期階段，由于初始生產(chǎn)成本較高，使得投資報酬率還有很大的不確定性，加之市場競爭力弱，影響了其產(chǎn)業(yè)化步伐，這些都需要政府在財政、金融和市場等方面給予有效的激勵政策，才能順利完成2020年農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展目標(biāo)。

　　二、財稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的現(xiàn)狀及評價

　　1.財稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的現(xiàn)狀

　　我國政府在借鑒國際社會其他國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也相繼出臺了相應(yīng)的財稅政策來激勵農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展，現(xiàn)有的財政政策主要體現(xiàn)在支出政策、補(bǔ)貼政策和政府采購政策中。支出政策上，我國政府在2O06年設(shè)立了可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金，這項(xiàng)專項(xiàng)基金來源于中央財政預(yù)算，直接作用于可再生能源的開發(fā)和利用，另外在《生物產(chǎn)業(yè)政策》中明確，地方政府要加大對生物技術(shù)研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化的投入，特別要加大對重要生物技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目的支持；補(bǔ)貼政策上，我國不斷拓寬對農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的補(bǔ)貼，目前補(bǔ)貼政策主要作用于農(nóng)村生物質(zhì)能的生產(chǎn)者，如對農(nóng)村戶用沼氣的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼、我國2005年通過的《可再生能源法》中規(guī)定，對中國的生物質(zhì)發(fā)電進(jìn)行補(bǔ)貼，一般為每千瓦時0.25元；政府采購政策上，我國《生物產(chǎn)業(yè)政策》同時明確，各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財政性資金采購生物產(chǎn)品的，應(yīng)優(yōu)先購買列入政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄中的生物產(chǎn)品。

　　除了財政政策，稅收政策也是我國激勵農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的重要手段。目前的稅收政策主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策上，稅種主要涉及所得稅、增值稅和消費(fèi)稅。所得稅優(yōu)惠方面，主要是采取擴(kuò)大費(fèi)用扣除范圍和降低稅率兩種措施，如《生物產(chǎn)業(yè)政策》中規(guī)定，生物企業(yè)為開發(fā)新技術(shù)、新工藝、新產(chǎn)品發(fā)生的研發(fā)費(fèi)用，未形成無形資產(chǎn)計入當(dāng)期損益的，在按照規(guī)定據(jù)實(shí)扣除的基礎(chǔ)上，再按照研發(fā)費(fèi)用的50％加計扣除，形成無形資產(chǎn)的，按照無形資產(chǎn)成本的150％攤銷，對被認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的生物企業(yè)，按照稅法規(guī)定減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅；增值稅優(yōu)惠上，對部分從事新能源產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)增值稅采取即征即退政策或稅收減免政策。如對人工沼氣的增值稅稅率為13％；消費(fèi)稅優(yōu)惠上主要體現(xiàn)在對部分農(nóng)村生物質(zhì)能產(chǎn)品的減免上，如2001年國家稅務(wù)總局做出決定對生物柴油免征消費(fèi)稅。

　　2.對支持農(nóng)村生物質(zhì)能財稅政策的評價

　　我國目前已經(jīng)實(shí)施的財稅政策在促進(jìn)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展上起到了重要作用，但不同的政策促進(jìn)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的效果有所不同，在所有的財稅政策手段中，中央財政直接支出和財政補(bǔ)貼的方式效果相對較好，稅收優(yōu)惠政策效果一般，政府采購政策效果較小。

　　我國目前支持農(nóng)村生物質(zhì)能財稅政策在許多方面都存在不足，具體表現(xiàn)在：

　　(1)財稅政策過于零散，缺乏系統(tǒng)性。我國政府支持農(nóng)村生物質(zhì)能的財稅政策尚未形成良好的體系，現(xiàn)有的財稅政策只是零星分散于不同地區(qū)不同階段的生物質(zhì)能領(lǐng)域，缺乏整體層面的可操作發(fā)展目標(biāo)，沒有形成從農(nóng)村生物質(zhì)資源開發(fā)到生產(chǎn)、轉(zhuǎn)換、流通、消費(fèi)各個環(huán)節(jié)完整的政策體系，難以發(fā)揮其最佳的政策效應(yīng)。

　　(2)財政支出規(guī)模不足，補(bǔ)貼力度不夠。亞行《中國農(nóng)村生物質(zhì)能2020》中指出，中國要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展目標(biāo)，到2020年所需的總投資為4135億元人民幣。我國農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展資金來源渠道主要有兩個：政府投資和項(xiàng)目融資。借鑒各國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展初期階段，政府投資或政府補(bǔ)助在促進(jìn)生物質(zhì)能發(fā)展上占據(jù)了主要位置，尤其是在一些資金需求量大的研發(fā)領(lǐng)域。但目前，我國政府除在農(nóng)村戶用沼氣等局部農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域外，中央及地方政府其他領(lǐng)域財政投入明顯不足，使得我國目前農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域研發(fā)能力弱，缺乏自主核心技術(shù)等問題長期存在。加之財政資金投入缺乏持續(xù)眭進(jìn)一步影響了農(nóng)村生物質(zhì)能的良性發(fā)展。

　　(3)稅收優(yōu)惠政策作用范圍窄，各稅種之間相互協(xié)調(diào)和補(bǔ)充程度低。支持農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的稅收政策主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策上，我國在該領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠主要集中于所得稅和增值稅兩大稅種中，其他稅種的優(yōu)惠政策只是零星分散于不同地區(qū)的農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域中，總的來說稅收優(yōu)惠力度不夠，且作用領(lǐng)域集中于生產(chǎn)階段，消費(fèi)階段的優(yōu)惠政策較少，稅收優(yōu)惠沒有在整個稅收制度中形成完整體制，各個稅種之間關(guān)聯(lián)度低，相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充作用難以得到發(fā)揮。

　　(4)財稅政策手段單一，政策組合效果不明顯。我國應(yīng)用于農(nóng)村生物質(zhì)能的財稅政策主要有財政投入、財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，而政府采購政策、財政擔(dān)保政策和政府基金政策等可操作的政策措施則剛剛起步，還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，政策組合效果不明顯。許多政策只是出現(xiàn)于政府的相關(guān)文件和政策中，具體可操作性的措施較少。如在政府采購政策中，我國雖然已經(jīng)在政府采購中提高可再生能源產(chǎn)品的地位，今后還應(yīng)進(jìn)一步加緊和完善政府采購的產(chǎn)品目錄，把農(nóng)村生物質(zhì)能源產(chǎn)品明確列入地方政府采購清單中。

　　三、財稅政策支持農(nóng)村生物質(zhì)能的建議

　　1.提升政府關(guān)注度，注重財稅政策的可操作性

　　我國正處于農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的初期階段，政府是農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的原始動力，同時政府也在鏈接原料供應(yīng)者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者、資本市場中起到了不可或缺的作用。我國目前農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展還面臨許多障礙，其中比較棘手的資金障礙和市場障礙都需要政府出臺合理的政策才能很好地解決，我國政府依據(jù)我國目前農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的現(xiàn)狀，已經(jīng)制定出我國農(nóng)村生物質(zhì)能源發(fā)展的近期和中長期發(fā)展目標(biāo)，但在許多領(lǐng)域仍然缺少切實(shí)可行的可操作的具體扶持政策，今后我國政府應(yīng)繼續(xù)加大對農(nóng)村生物質(zhì)能的關(guān)注，依據(jù)農(nóng)村生物質(zhì)能的區(qū)域、資源特點(diǎn)因地制宜的完善該領(lǐng)域的相關(guān)政策措施。

　　2.加大中央和地方財政資金投入力度，全方位拓展資金渠道

　　近年來我國財政在可再生能源領(lǐng)域的投入不斷加大，但與該領(lǐng)域目前存在的資金缺口相比仍然不足。今后中央和地方財政應(yīng)繼續(xù)加大對農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的投入。由于農(nóng)村生物質(zhì)能是我國政府公共預(yù)算支持的范圍，所以可以加大財政預(yù)算肉資金的投入。另外應(yīng)號召地方政府出臺適合本地區(qū)發(fā)展的生物質(zhì)能源發(fā)展規(guī)劃，配合中央財政為地區(qū)農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展投入資金。

　　我們必須清醒的認(rèn)識，農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展不是單靠政府單***匹馬就能完成的，需要全社會的共同努力。而政府必須給予適當(dāng)?shù)恼呒右砸龑?dǎo)，尤其是在吸引社會資金投資上，政府需要出臺相關(guān)政策，鼓勵和支持商業(yè)銀行、企業(yè)以及外國投資者向農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域注資。

　　3.多種形式的財政工具，提高財政資金使用效率

　　財政資金的使用可以采取多種形式，預(yù)算投入、財政補(bǔ)貼、財政貼息和擔(dān)保、政府采購等，這些工具既可以單獨(dú)使用也可以組合使用，政府應(yīng)依據(jù)農(nóng)村生物質(zhì)能發(fā)展的不同領(lǐng)域的不同特點(diǎn)選取適合的工具來充分發(fā)揮財政資金的作用，如對能源作物種植就應(yīng)采取財政補(bǔ)貼政策，對燃料乙醇則可采取財政補(bǔ)貼和財政貼息組合政策。財政資金投入重點(diǎn)也應(yīng)分清輕重緩急，在農(nóng)村生物質(zhì)能研發(fā)領(lǐng)域以及潛力大、社會效益好技術(shù)相對完善的產(chǎn)業(yè)，如能直接替代石油的生物能源及生物化工產(chǎn)業(yè)，包括生物燃料乙醇、生物柴油、農(nóng)村沼氣等領(lǐng)域應(yīng)集中財政資金支持力度，另外對于重點(diǎn)企業(yè)也應(yīng)重點(diǎn)扶持，不搞“一刀切”，強(qiáng)化可再生能源企業(yè)的帶頭和示范效應(yīng)，進(jìn)一步提高財政資金的使用效率。

　　4.不斷完善稅收政策激勵農(nóng)村生物質(zhì)能的發(fā)展

　　農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠政策可以在所得稅和增值稅兩個稅種上繼續(xù)擴(kuò)大優(yōu)惠幅度。所得稅優(yōu)惠上，直接優(yōu)惠的幅度可以適當(dāng)加大；加速折舊的年限可以繼續(xù)縮短；對于一些投資于農(nóng)村生物質(zhì)能領(lǐng)域的企業(yè)資金，可以允許企業(yè)在稅前利潤中抵扣部分投資額；為鼓勵企業(yè)自身的研發(fā)，對于研發(fā)費(fèi)用按其是否能資本化為無形資產(chǎn)進(jìn)行稅前扣除和攤銷，攤銷年限可以適當(dāng)縮短，對于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村生物質(zhì)能雙重扶持優(yōu)惠政策，允許其同時使用。增值稅優(yōu)惠上，我國的優(yōu)惠政策僅局限于部分農(nóng)村生物質(zhì)能源產(chǎn)品，今后應(yīng)將大部分農(nóng)村生物質(zhì)能源產(chǎn)品都納入增值稅優(yōu)惠范圍內(nèi)，且優(yōu)惠幅度可以繼續(xù)加大。