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許潔，劉姝娜，姜洋，袁振宏
（中國(guó)科學(xué)院廣州能源研究所，廣州510640）
摘要：生物質(zhì)固體成型燃料因其碳中性、氮硫含量低、煙氣污染少、便于運(yùn)輸?shù)葍?yōu)勢(shì)，在供熱、供氣以及發(fā)電方面可以大量替代煤炭、天然氣或重油，在有效供能的同時(shí)，能夠顯著減少污染，實(shí)現(xiàn)CO2零排放，符合當(dāng)前社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理念。盡管我國(guó)出臺(tái)了一系列激勵(lì)政策，但是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中還存在一定問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離國(guó)家目標(biāo)還有一定差距。本文對(duì)目前國(guó)內(nèi)外已出臺(tái)的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了歸納和總結(jié)，并對(duì)我國(guó)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)政策，如秸稈能源化補(bǔ)貼政策、稅收減免政策、環(huán)保措施政策、貸款優(yōu)惠的執(zhí)行效果做了跟蹤調(diào)研，對(duì)不同政策的執(zhí)行力度與成效做了評(píng)價(jià)和分析，最終給出了政策改進(jìn)建議。
0前言
在能源危機(jī)與應(yīng)對(duì)氣候變化的宏觀背景下，能源多元化和尋求可再生的清潔能源已成當(dāng)今世界的發(fā)展趨勢(shì)，生物質(zhì)能源以其清潔、可再生、產(chǎn)品形式多元化而成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。我國(guó)生物質(zhì)資源豐富，每年可利用的生物質(zhì)資源量大約折合6~7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中可能源化利用的為2.47億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，此數(shù)據(jù)隨著未來能源植物的大規(guī)模開發(fā)還會(huì)進(jìn)一步增加[2-3]。在我國(guó)發(fā)展生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)具有非常重要的意義，主要體現(xiàn)在改善能源結(jié)構(gòu)，維護(hù)國(guó)家能源安全，減排溫室氣體總量，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)等方面[4]。
但是目前我國(guó)的生物質(zhì)資源主要以農(nóng)林廢棄物為主，具有分布分散、能量密度低，燃燒性能差、儲(chǔ)運(yùn)不方便等特點(diǎn)，嚴(yán)重地制約了其大規(guī)模應(yīng)用。生物質(zhì)固體成型燃料技術(shù)可以通過粉碎、干燥、成型等工藝，使原來分散、沒有一定形狀的原料壓縮成形狀固定的成型燃料，不僅能將普通生物質(zhì)的密度從40~150kg/m3提升至1000~1400kg/m3，節(jié)約了運(yùn)輸和儲(chǔ)存費(fèi)用，還可以大幅改善其燃燒狀況，擴(kuò)大了其應(yīng)用范圍[5-8]。生物質(zhì)成型燃料有碳中和、氮硫含量低、煙氣污染少等優(yōu)勢(shì)，除用于生物質(zhì)氣化、直燃及混燒發(fā)電外，還可廣泛應(yīng)用于供暖鍋爐等燃燒設(shè)備，能夠顯著消納農(nóng)林剩余物、減少大氣污染，實(shí)現(xiàn)CO2零排放，符合當(dāng)前社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理念，對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和建立節(jié)約型社會(huì)有重要意義[9-11]。
1國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家主要以木質(zhì)生物質(zhì)為原料生產(chǎn)顆粒燃料，其成型燃料技術(shù)及設(shè)備的研發(fā)已經(jīng)趨于成熟，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系比較完善，形成了從原料收集、儲(chǔ)運(yùn)、預(yù)處理到成型燃料生產(chǎn)、配送和應(yīng)用的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的成熟技術(shù)體系和產(chǎn)業(yè)模式。歐盟生產(chǎn)的顆粒燃料除通過專門運(yùn)輸工具定點(diǎn)供應(yīng)發(fā)電和供熱企業(yè)外，還以袋裝的方式在市場(chǎng)上銷售，已成為許多家庭首選的生活用燃料。2012年，總體上世界的生產(chǎn)能力達(dá)到5000多萬噸，燃料市場(chǎng)銷售達(dá)到3000萬噸左右，其中歐洲的年產(chǎn)量達(dá)到1060萬噸[12-15]。
中國(guó)主要以農(nóng)業(yè)剩余物為原料生產(chǎn)成型燃料，成型技術(shù)逐步完善和成熟，近年來在固化成型燃料技術(shù)、設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)及配套服務(wù)體系都得到了明顯的發(fā)展，生產(chǎn)和應(yīng)用已初步形成了一定的規(guī)模，已經(jīng)形成了完整的生物質(zhì)固體成型燃料產(chǎn)業(yè)鏈[16-18]。
2013年，國(guó)內(nèi)有生物質(zhì)固體成型燃料生產(chǎn)廠1000余家，其中萬噸級(jí)以上規(guī)模的生產(chǎn)廠百余家，成型燃料年產(chǎn)量約近700萬噸，其中秸稈燃料約483萬噸，木質(zhì)顆粒200多萬噸，主要用于農(nóng)村居民炊事取暖用能、工業(yè)鍋爐等。秸稈燃料廠主要分布在華北、華中和東北等地；木質(zhì)顆粒燃料廠主要集中在華東、華南、東北和內(nèi)蒙等地。
盡管我國(guó)的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)得到了一定的發(fā)展，但是市場(chǎng)潛力還未能充分發(fā)掘，距離國(guó)家規(guī)劃目標(biāo)尚遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)還處于初級(jí)階段；在穩(wěn)定的原料供應(yīng)、設(shè)備生產(chǎn)機(jī)械化程度、技術(shù)檢測(cè)和標(biāo)準(zhǔn)體系等方面與國(guó)外差距顯著；與化石燃料相比，國(guó)家在生物質(zhì)燃料基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才技術(shù)培訓(xùn)、科學(xué)研究、制造裝備等方面的投資較少；生物質(zhì)固體成型燃料企業(yè)80%以上是個(gè)體經(jīng)營(yíng)，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)管理意識(shí)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。這些現(xiàn)象和問題嚴(yán)重制約著生物質(zhì)固體成型燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[19-21]。
2產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀
2.1國(guó)外政策
各國(guó)政府不斷改進(jìn)自身生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)政策，積累了一系列的豐富經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策具有重要的借鑒價(jià)值。從國(guó)外生物質(zhì)成型燃料的相關(guān)政策實(shí)踐及其發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)這些政策措施所具有的一些共性特征。
首先，工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在能源立法和規(guī)劃目標(biāo)的制訂方面起領(lǐng)先作用。這些法律法規(guī)和指令不僅是強(qiáng)制實(shí)施相關(guān)規(guī)劃與政策的基礎(chǔ)依據(jù)與保障，還能夠逐步使人們養(yǎng)成對(duì)生物質(zhì)成型燃料的利用意識(shí)，并且使生產(chǎn)商對(duì)生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)具有穩(wěn)定的預(yù)期，有助于產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康的發(fā)展。
第二，政策多元化，優(yōu)化政策組合，多管齊下。大多數(shù)政策是因市場(chǎng)失效而制訂的，各國(guó)地域社會(huì)特征不同，從原料分布到市場(chǎng)局限的原因也不相同，與此相關(guān)的政策也多種多樣，一般來說有以下幾種類型：如戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)、配額制度，定價(jià)機(jī)制，稅收優(yōu)惠，綠色稅種，生產(chǎn)/產(chǎn)品/設(shè)備補(bǔ)貼，減排量交易，投資補(bǔ)貼，投資擔(dān)保，成本分擔(dān)，加速折舊，低息貸款等。
第三，國(guó)外政策執(zhí)行管理體系完善。同時(shí)為確保規(guī)劃和法律、法規(guī)的有效實(shí)施，國(guó)外在管理政策上還建立了一個(gè)包括政府、廠商及其他第三方中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的管理體系，以有效組織產(chǎn)業(yè)的各參與方、協(xié)調(diào)各方復(fù)雜的關(guān)系，并且對(duì)各環(huán)節(jié)的政策實(shí)施效果進(jìn)行追蹤反饋，及時(shí)把握產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)并及時(shí)調(diào)整。如瑞典的P-Mark認(rèn)證體系，英國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)的管理體系等[22-24]。
2.2國(guó)內(nèi)政策
中國(guó)政府重視可再生能源的開發(fā)利用，并將可再生能源作為能源發(fā)展的一個(gè)重要方面，納入了國(guó)家能源發(fā)展的基本政策之中，并制定了一些法律、法規(guī)和經(jīng)濟(jì)政策來促進(jìn)生物質(zhì)固體成型燃料等可再生能源的發(fā)展，主要集中在立法、規(guī)劃、財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持、稅收優(yōu)惠以及項(xiàng)目資金支持等方面。
2.2.1立法
2006年1月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，表明中國(guó)政府已明確了可再生能源包括生物質(zhì)能在現(xiàn)代能源中的地位，并在政策上給予了巨大優(yōu)惠支持，同時(shí)強(qiáng)調(diào)國(guó)家鼓勵(lì)清潔、高效地開發(fā)利用生物質(zhì)燃料，鼓勵(lì)發(fā)展能源作物；鼓勵(lì)利用生物質(zhì)資源生產(chǎn)燃?xì)夂蜔崃Α?/p>
2.2.2目標(biāo)規(guī)劃
國(guó)家連續(xù)在四個(gè)“五”年計(jì)劃中將生物質(zhì)能利用技術(shù)的研究與應(yīng)用列為重點(diǎn)科技攻關(guān)項(xiàng)目，開展了生物質(zhì)能利用技術(shù)的研究與開發(fā)，并取得了多項(xiàng)優(yōu)秀成果。
2007年8月頒布的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中指出，要重點(diǎn)發(fā)展生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物質(zhì)固體成型燃料和生物液體燃料，并要求到2010年，生物質(zhì)固體成型燃料年利用量達(dá)到100萬噸，開展500個(gè)生物質(zhì)固體成型燃料應(yīng)用示范點(diǎn)建設(shè)；到2020年，生物質(zhì)固體成型燃料年利用量達(dá)5000萬噸。
2007年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2007～2015年）》中指出要建設(shè)農(nóng)作物秸稈能源化利用示范基地建設(shè)工程，重點(diǎn)在東北糧食主產(chǎn)區(qū)、黃淮海糧食主產(chǎn)區(qū)和長(zhǎng)江中下游糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)村鎮(zhèn)級(jí)秸稈固化成型燃料示范點(diǎn)400處和秸稈集中供氣站1000處，為農(nóng)戶提供炊事燃料及取暖用能，提高資源轉(zhuǎn)換效率。
2011年印發(fā)的《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實(shí)施方案》中提出進(jìn)一步開發(fā)利用我國(guó)產(chǎn)量巨大的農(nóng)作物秸稈，計(jì)劃到2013年秸稈綜合利用率達(dá)到75%，到2015年力爭(zhēng)秸稈綜合利用率超過80%；基本建立較完善的秸稈田間處理、收集、儲(chǔ)運(yùn)體系；形成布局合理、多元利用的綜合利用產(chǎn)業(yè)化格局；到2015年秸稈能源化利用率達(dá)到13%。
2012年發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中指出，要鼓勵(lì)因地制宜建設(shè)生物質(zhì)成型燃料生產(chǎn)基地，在城市推廣生物質(zhì)成型燃料集中供熱，在農(nóng)村推廣將生物質(zhì)成型燃料作為清潔炊事燃料和采暖燃料應(yīng)用。建成覆蓋城鄉(xiāng)的生物質(zhì)成型燃料生產(chǎn)供應(yīng)、儲(chǔ)運(yùn)和使用體系，爭(zhēng)取到2015年，生物質(zhì)成型燃料利用規(guī)模達(dá)到1000萬噸。
2014年印發(fā)的《關(guān)于開展生物質(zhì)成型燃料鍋爐供熱示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》中規(guī)定，2014-2015年，擬在全國(guó)范圍內(nèi)，特別是在京津冀魯、長(zhǎng)三角、珠三角等大氣污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻、壓減煤炭消費(fèi)任務(wù)較重的地區(qū)，建設(shè)120個(gè)生物質(zhì)成型燃料鍋爐供熱示范項(xiàng)目。
2.2.3財(cái)政補(bǔ)貼
我國(guó)曾對(duì)生物質(zhì)能源出臺(tái)過一系列的補(bǔ)貼政策，從原料基地、原料收購(gòu)、生產(chǎn)放大、產(chǎn)品銷售等不同環(huán)節(jié)來補(bǔ)貼生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)，促使其健康快速發(fā)展。盡管目前這些政策大部分已經(jīng)廢止，但對(duì)成型燃料產(chǎn)業(yè)起到了巨大的推動(dòng)作用，這些政策包括：財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《生物能源和生物化工原料基地補(bǔ)助資金管理暫行辦法》的通知（財(cái)建〔2007〕435號(hào)）規(guī)定，林業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為200元/畝；農(nóng)業(yè)原料基地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)原則上核定為180元/畝；財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金暫行辦法的通知》（財(cái)建〔2008〕735號(hào)）中規(guī)定，對(duì)于企業(yè)注冊(cè)資本金在1000萬元以上，年消耗秸稈量在1萬噸以上且其秸稈能源產(chǎn)品已實(shí)現(xiàn)銷售并擁有穩(wěn)定的用戶，每噸能源化利用的秸稈給補(bǔ)助約140元。
目前依然有效的財(cái)政補(bǔ)貼政策包括：《綠色能源示范縣建設(shè)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，中央財(cái)政對(duì)每個(gè)綠色能源縣的補(bǔ)助資金規(guī)模原則上最高限額2500萬元；以及財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知》（財(cái)建[2015]87號(hào)）中規(guī)定設(shè)置專項(xiàng)資金，用于支持可再生能源和新能源開發(fā)利用。
2.2.4財(cái)政貼息
在《關(guān)于可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金暫行管理辦法》中規(guī)定，對(duì)于列入國(guó)家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸條件的可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目，在銀行貸款到位、項(xiàng)目承擔(dān)單位或者個(gè)人已支付利息的前提下，可以安排貼息資金。貼息資金根據(jù)實(shí)際到位銀行貸款、合同約定利息率以及實(shí)際支付利息數(shù)額確定，貼息年限為1~3年，年貼息率最高不超過3%。
2.2.5稅收優(yōu)惠
財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知（財(cái)稅[2015]78號(hào)，往年相關(guān)規(guī)定分別為財(cái)稅[2008]156號(hào)、財(cái)稅〔2009〕148號(hào)、財(cái)稅〔2011〕115號(hào)、財(cái)稅〔2013〕23號(hào)等），對(duì)納稅人銷售的以餐廚垃圾、畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農(nóng)作物秸稈、蔗渣等為原料生產(chǎn)的生物質(zhì)壓塊、沼氣等燃料，電力、熱力，由稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行增值稅即征即退辦法，具體退稅比例為100%。
《企業(yè)所得稅法》以及《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》中規(guī)定，企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)國(guó)家非限制和禁止并符合國(guó)家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，減按90%計(jì)入收入總額。
2.2.6項(xiàng)目資金支持
中央政府對(duì)資助可再生能源的研究和開發(fā)，給予了大量的補(bǔ)貼。生物質(zhì)成型燃料和生物質(zhì)復(fù)合氣化爐項(xiàng)目，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委關(guān)于“全國(guó)生物質(zhì)能源開發(fā)利用工作及安排意見”中強(qiáng)調(diào)“生物質(zhì)能源開發(fā)利用是跨部門、跨行業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)，涉及能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、科技等多個(gè)政府部門……”，因此，生物質(zhì)成型燃料項(xiàng)目將能獲得相關(guān)部門的資金支持。主要資金如下。
發(fā)展和改革局：項(xiàng)目引導(dǎo)資金。
農(nóng)業(yè)部門：農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金和爐具推廣資金。
林業(yè)部門：林業(yè)副產(chǎn)品、廢棄物產(chǎn)業(yè)開發(fā)資金和生物質(zhì)復(fù)合氣化爐推廣資金。
能源部門：國(guó)家能源產(chǎn)品推廣補(bǔ)貼資金。
新農(nóng)村建設(shè)辦：新農(nóng)村建設(shè)國(guó)家補(bǔ)貼資金。
經(jīng)濟(jì)局（委）：能源綜合利用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。
2.2.7其他政策
在地方各級(jí)政府中，目前采取的支持成型燃料發(fā)展的政策主要是從改善城市空氣環(huán)境出發(fā)的禁煤政策；從解決地頭焚燒秸稈問題出發(fā)的鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)以秸稈成型燃料替換煤炭的政策；以及各級(jí)地方政府根據(jù)中央政府部門的資源綜合利用、可再生能源發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃精神制定的各項(xiàng)地方性規(guī)劃中鼓勵(lì)發(fā)展成型燃料的政策。
對(duì)比我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的政策可以看出，國(guó)外政策的制定要點(diǎn)集中在產(chǎn)品的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)對(duì)成型燃料產(chǎn)品以及用戶的補(bǔ)貼，利用配額制及其衍生品交易等市場(chǎng)手段來擴(kuò)寬成型燃料產(chǎn)品的市場(chǎng)，利用碳稅等綠色稅種來調(diào)整成型燃料的經(jīng)濟(jì)性；我國(guó)的政策集中在生產(chǎn)端，利用原料補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和貼息貸款的方式鼓勵(lì)更多企業(yè)進(jìn)入成型燃料的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。
3政策實(shí)施效果分析
為追蹤政策執(zhí)行效果，本研究分區(qū)域選取了國(guó)內(nèi)150家典型的成型燃料生產(chǎn)企業(yè)，通過調(diào)查問卷和實(shí)地調(diào)研等方式，就秸稈能源化補(bǔ)貼政策，稅收減免政策、環(huán)保措施政策、貸款優(yōu)惠的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)其執(zhí)行效果進(jìn)行了追蹤調(diào)查。調(diào)查結(jié)果如下。
3.1原料補(bǔ)貼政策總體執(zhí)行效果好，成效顯著
在本次調(diào)查的全國(guó)150家企業(yè)中，申請(qǐng)?jiān)涎a(bǔ)助的企業(yè)共81家，占調(diào)查企業(yè)的54%，獲得批復(fù)的企業(yè)共50家，占調(diào)查企業(yè)的33%，未能享受該項(xiàng)政策的被調(diào)查企業(yè)，主要是因?yàn)椴环辖斩捘茉椿谜叩幕緱l件。33%的企業(yè)因其木質(zhì)原料不符合要求未申請(qǐng)。8%的企業(yè)不知道有該項(xiàng)政策。5%的企業(yè)因?yàn)槠渌颉?/p>
總體來看，試點(diǎn)政策總體執(zhí)行效果較好，但是門檻仍然偏高，范圍還有待擴(kuò)大。被調(diào)查企業(yè)中，華東、華中和東北地區(qū)申請(qǐng)成功率較高；華南和東北地區(qū)由于木質(zhì)資源豐富，生產(chǎn)木質(zhì)顆粒而無法享受該政策；大部分西南、西北地區(qū)的生物質(zhì)成型企業(yè)由于規(guī)模偏小，達(dá)不到政策規(guī)定的條件而無法享受政策優(yōu)惠；此外西南、西北地區(qū)由于信息傳播較慢，相當(dāng)一部分企業(yè)對(duì)該政策缺乏了解。
秸稈能源化補(bǔ)貼政策于2008年發(fā)布，2009年開始正式實(shí)施，同年第一批企業(yè)獲得資助，國(guó)家財(cái)政部補(bǔ)貼為1.8億元；2010以及2011年該政策繼續(xù)實(shí)施，補(bǔ)貼資金逐年遞增，2010年國(guó)家財(cái)政部補(bǔ)貼為2.1億元，2011年為2.3億元。該政策對(duì)于中國(guó)生物質(zhì)成型燃料行業(yè)的生產(chǎn)和銷售有著積極影響，從圖3可以看出，2008年未實(shí)行該政策時(shí)，中國(guó)生物質(zhì)成型燃料年銷售量?jī)H有32.3萬噸，而2009年則達(dá)到了93.6萬噸，增速為189%；2010年成型燃料年銷售量127.5萬噸，增速為36.2%；2011年則達(dá)到了321.4萬噸，增速為152%；其中2009年是因?yàn)榛蟽r(jià)格下降，成型燃料經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力受損，而導(dǎo)致增長(zhǎng)放緩。該政策有力地帶動(dòng)了中國(guó)生物質(zhì)成型燃料行業(yè)的成長(zhǎng)，尤其是華北、東北、華東區(qū)域，在近一年的發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但是相比而言西北和西南區(qū)域受該補(bǔ)貼政策的影響較小。
3.2稅收減免政策有待繼續(xù)落實(shí)
在被調(diào)查的150家企業(yè)中，有29家企業(yè)享受到增值稅即征即退政策，占19.3%；有12家企業(yè)享受到所得稅減按90%計(jì)入收入總額政策，占8%。對(duì)于未能享受該項(xiàng)政策的被調(diào)查企業(yè)，主要原因是部分地方稅務(wù)管理部門尚未收到正式文件，未能及時(shí)落實(shí)該項(xiàng)政策。此外，該政策在具體執(zhí)行中缺乏實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)，尤其是沒有把生物質(zhì)成型燃料明確地列為以三剩物、次小薪材和農(nóng)作物秸稈等3類農(nóng)林剩余物為原料生產(chǎn)的能源中，以至于地方稅務(wù)管理部門對(duì)政策解釋存在偏差，導(dǎo)致企業(yè)無法充分享受政策優(yōu)惠。
3.3環(huán)保措施政策可操作難落實(shí)
在被調(diào)查的7個(gè)區(qū)域30個(gè)省市中，有25個(gè)省發(fā)布了禁煤措施以及具體的實(shí)施方法。但僅有5個(gè)地區(qū)的23家企業(yè)反映能夠受到該政策的直接優(yōu)惠，占調(diào)查總數(shù)的15%。54%的企業(yè)表示該地區(qū)有此項(xiàng)措施，但是政策執(zhí)行還有待落實(shí)。究其原因生物質(zhì)成型燃料未被明確列為和天然氣、燃油同等的清潔原料，在有些地方甚至被視為和燃煤一樣的高污染源，得不到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的支持；另一方面是因?yàn)楫?dāng)?shù)丨h(huán)保部門的執(zhí)行不力，而無法杜絕燃煤現(xiàn)象。
3.4投資政策效果不明顯
調(diào)查顯示，自有資金仍然是企業(yè)最常用的投資渠道，有95家，占被調(diào)查企業(yè)的63%；占第二位的是銀行貸款，有23家，占被調(diào)查企業(yè)的15%；民間融資有7家，占5%；政府財(cái)政支持也是重要的融資渠道，有9家，占6%；上市融資有2家，占2%，還有13家企業(yè)有上級(jí)企業(yè)直接注資，占8%。調(diào)查反映，46%的企業(yè)認(rèn)為目前市場(chǎng)前景不明朗，不愿冒風(fēng)險(xiǎn)追加投資。同時(shí)調(diào)查還反映出：銀行貸款申請(qǐng)難、審批難、利率偏高；銀行貸款對(duì)不動(dòng)產(chǎn)等抵押物額度要求高，擔(dān)保額度小，貸款期限短等。
4政策實(shí)施效果的影響因素分析
盡管目前國(guó)家出臺(tái)的政策對(duì)于生物質(zhì)固體成型燃料有一定的促進(jìn)效果，但其引導(dǎo)作用還沒有完全體現(xiàn)，激勵(lì)方法尚不完善，還存在一定負(fù)面反應(yīng)，究其影響因素如下。
4.1補(bǔ)貼政策力度和廣度不足
我國(guó)生物質(zhì)成型燃料的補(bǔ)貼政策相對(duì)滯后，仍難以有效滿足生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)企業(yè)創(chuàng)業(yè)與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。國(guó)家財(cái)政部的原料補(bǔ)貼大約在140元/噸秸稈，這一定價(jià)是在2008年能源危機(jī)時(shí)所定，現(xiàn)在燃煤價(jià)格一直回落，加上近年來的通貨膨脹，以燃煤價(jià)格為基準(zhǔn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要重新核算。為了降低成本維持利潤(rùn)，生物質(zhì)成型燃料廠往往壓低秸稈收購(gòu)的價(jià)格，損害了農(nóng)民出售的積極性，變相導(dǎo)致秸稈資源供應(yīng)緊張，使得原料供應(yīng)的穩(wěn)定性無法保證。
此外，此補(bǔ)貼政策對(duì)應(yīng)的是萬噸級(jí)以上銷售規(guī)模的企業(yè)，門檻過高，一些成長(zhǎng)初期的成型燃料生產(chǎn)廠難以申請(qǐng)到補(bǔ)貼；同時(shí)萬噸產(chǎn)量的貯存場(chǎng)所需要一定規(guī)模，過度追求產(chǎn)量，易出現(xiàn)虛報(bào)行為，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行受到影響，對(duì)行業(yè)發(fā)展不利。另外，目前國(guó)家財(cái)政部的原料補(bǔ)貼政策只針對(duì)秸稈原料，而相對(duì)生產(chǎn)成本更高的木質(zhì)原料無法享受。而2013年我國(guó)木質(zhì)顆粒燃料的產(chǎn)量約200萬噸，占整個(gè)產(chǎn)業(yè)的30%，市場(chǎng)潛力巨大，但是同樣遭受生產(chǎn)成本高的困擾，若對(duì)其進(jìn)行原料補(bǔ)貼則會(huì)極大促進(jìn)其發(fā)展。
4.2稅收優(yōu)惠政策的手段不夠豐富
生物質(zhì)成型燃料行業(yè)中多是中小企業(yè)，針對(duì)中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較差、管理成本高、融資難等問題，各國(guó)政府采取了稅收減免、優(yōu)惠稅率、提高起征點(diǎn)、加速折舊、費(fèi)用扣除、盈虧相抵、投資抵免等多種方式扶持中小企業(yè)。比如美國(guó)《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案》允許企業(yè)最高可按2009年投資額的50%計(jì)算其應(yīng)納稅所得抵扣額。《減稅與創(chuàng)造就業(yè)法案》更進(jìn)一步規(guī)定：企業(yè)在2010年9月8日至2011年12月31日之間的投資可按100%的比例計(jì)算其應(yīng)納稅所得抵扣額，同時(shí)延長(zhǎng)50%折舊獎(jiǎng)勵(lì)的期限到2012年。反觀我國(guó)，則相對(duì)缺乏靈活多樣、可操作性較強(qiáng)的稅收優(yōu)惠手段與工具。此外，碳稅也是各發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)大的政策工具。而目前，我國(guó)稅收優(yōu)惠的主要形式多采用直接優(yōu)惠措施，比如優(yōu)惠稅率、稅收減免和再投資退稅等，缺乏方便實(shí)用的加速折舊、提取準(zhǔn)備金、稅收抵免等間接優(yōu)惠措施。而且，據(jù)有關(guān)企業(yè)反映，在申請(qǐng)稅收減免時(shí)，現(xiàn)行程序繁雜，限制條件較多。
4.3融資渠道比較單一
目前生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)投資渠道仍較為單一，大多是自有資金。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有低息貸款等政策，但是企業(yè)規(guī)模越小，抵押信用能力和經(jīng)營(yíng)信用能力越低，貸款申請(qǐng)的銀行拒絕率越大。同時(shí)由于目前生物質(zhì)成型燃料起步比較晚，發(fā)展尚處于前期，相對(duì)于其他熱門項(xiàng)目比如金融或地產(chǎn)來說，行業(yè)利潤(rùn)率偏低，同時(shí)激勵(lì)政策不配套，市場(chǎng)前景不明朗，大部分項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)比較高，社會(huì)資金不愿意進(jìn)入，民間融資渠道不暢。
4.4技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善
盡管我國(guó)已初步建立了生物質(zhì)固體成型燃料的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了諸如生物質(zhì)固體成型燃料采樣方法、成型設(shè)備試驗(yàn)方法、生物鐘爐具等方面，但現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)還遠(yuǎn)未構(gòu)成體系，同時(shí)也缺少相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，致使各類標(biāo)準(zhǔn)不能被強(qiáng)制執(zhí)行。此外，市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、工程標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還有待建立，目前生物質(zhì)成型燃料的市場(chǎng)準(zhǔn)入和產(chǎn)品流通體系不通暢，沒有健全的經(jīng)銷體系和終端消費(fèi)市場(chǎng)，還存在著行業(yè)監(jiān)管薄弱，產(chǎn)品推廣使用市場(chǎng)環(huán)境不健全，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，指定企業(yè)在特定封閉區(qū)域銷售影響公平競(jìng)爭(zhēng)等各項(xiàng)問題。
4.5管理體系與執(zhí)行機(jī)構(gòu)不明確
被調(diào)查企業(yè)反映，生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)沒有明確的主管部門和責(zé)任單位，存在申訴難的問題。比如在有些地方生物質(zhì)成型燃料貿(mào)易明確的被列為以三剩物、次小薪材和農(nóng)作物秸稈等3類農(nóng)林剩余物為原料生產(chǎn)的能源，在申請(qǐng)稅收減免時(shí)，申請(qǐng)手續(xù)過程中涉及部門多，手續(xù)繁瑣，存在著有關(guān)部門推諉責(zé)任的現(xiàn)象，同時(shí)審批難度大，不同地方審批標(biāo)準(zhǔn)、流程和收費(fèi)也不統(tǒng)一。沒有明確的管理體系與責(zé)任單位，各地區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)推廣生物質(zhì)成型燃料的力度不一致，從而造成有些地方發(fā)展緩慢。
5政策改善建議
5.1完善立法內(nèi)容和法律制度
需要在法律上明確生物質(zhì)成型燃料的定義與界限，明確生物質(zhì)成型燃料的可再生能源與清潔能源地位，進(jìn)一步確保生物質(zhì)成型燃料能夠及時(shí)地被當(dāng)?shù)丨h(huán)保及稅收部門承認(rèn)而享受現(xiàn)有補(bǔ)貼。再者，國(guó)外生物質(zhì)成型燃料的快速發(fā)展得益于其整體配套的政策體系，因此我國(guó)也需要完善包括原料供應(yīng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到市場(chǎng)銷售所有環(huán)節(jié)的政策體系，在原料補(bǔ)貼、投資、稅收、市場(chǎng)監(jiān)管等方面進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。同時(shí)要進(jìn)一步明確各部門職責(zé)范圍，落實(shí)審計(jì)、金融、稅務(wù)方面的工作，避免目前政策落實(shí)中的執(zhí)行混亂問題，做到政策執(zhí)行有力。
5.2完善標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證系統(tǒng)
歐洲和美國(guó)的生物質(zhì)成型燃料的標(biāo)準(zhǔn)體系方面均走在世界前列，產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也離不開其成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系，為了達(dá)到國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)，中國(guó)也需要依靠生物質(zhì)成型燃料標(biāo)準(zhǔn)體系來規(guī)范成型燃料市場(chǎng)，提高成型燃料生產(chǎn)質(zhì)量，保護(hù)燃料生產(chǎn)者與用戶之間的法律糾紛，為生產(chǎn)商、用戶之間建立一個(gè)相互連接的平臺(tái)。我國(guó)需要參考?xì)W美的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)原料、設(shè)備加工方面的國(guó)情，從技術(shù)條件、檢測(cè)技術(shù)、公用標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)部分構(gòu)造和完善我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)效仿歐洲實(shí)行第三方認(rèn)證，成立專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證，建立完善的現(xiàn)代監(jiān)管制度。
5.3加大補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍
原料補(bǔ)貼在美國(guó)的生物質(zhì)成型燃料產(chǎn)業(yè)中的作用重大。在美國(guó)向能源工廠提供生物原料者，其收集、收割、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用，可以按照工廠收購(gòu)價(jià)得到聯(lián)邦政府給予的1美元對(duì)1美元的等價(jià)補(bǔ)貼，最高補(bǔ)貼額度為每噸45美元。相比較而言中國(guó)的補(bǔ)貼力度較小，以后應(yīng)重新核算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，將木質(zhì)原料一并列入補(bǔ)貼行列，同時(shí)降低補(bǔ)貼門檻，將萬噸銷售額的指標(biāo)向下調(diào)節(jié)，使得大多數(shù)企業(yè)真正享受到補(bǔ)貼優(yōu)惠。
5.4豐富財(cái)政補(bǔ)貼手段
通過國(guó)內(nèi)外生物質(zhì)成型燃料政策的對(duì)比，可以看出國(guó)外常用同時(shí)又比較有效的財(cái)政補(bǔ)貼手段有：對(duì)購(gòu)置新能源產(chǎn)品的設(shè)備，在一定額度內(nèi)實(shí)行投資抵免；加大對(duì)新能源設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費(fèi)用的稅前抵扣比例，并設(shè)置免稅期間和低稅率等。
5.5適當(dāng)加強(qiáng)金融工具與碳稅制度的引導(dǎo)作用
可學(xué)習(xí)歐美經(jīng)驗(yàn)，在給與生物質(zhì)成型燃料正面經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)化石能源的負(fù)面經(jīng)濟(jì)約束，以內(nèi)部化能源利用的外部性，提高生物質(zhì)成型燃料的競(jìng)爭(zhēng)力。碳稅作為最主要的經(jīng)濟(jì)手段若能配合其他配額銷售手段的結(jié)合運(yùn)用，對(duì)我國(guó)生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及碳減排起到積極作用。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，開征碳稅需要遵循循序漸進(jìn)的原則，不能操之過急，一蹴而就，應(yīng)在適當(dāng)時(shí)候選擇發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再行推廣，同時(shí)應(yīng)該先開征低稅率水平的碳稅，再根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況逐步提高稅率。此外還應(yīng)考慮開征碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，加強(qiáng)尤其是對(duì)能源密集型產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。
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