李苑艷，陳凱，顧榮

(北京林業大學經濟管理學院，北京100083)

　　摘要：采用內容分析法，從政策工具和技術創新過程兩個維度出發，構建生物質能源產業創新政策分析框架，對過去10年(2006-2016年)中國中央政府出臺的37份相關政策進行計量分析與評價。研究發現，政策制定主體較為集中，多部門聯合發文數量相對較少；從政策工具維度看，市場維度政策工具使用相對不足；從技術創新過程看，政策對于生物質能源產業的扶持呈現“u”型趨勢，對“示范”這個階段關注較少。在此基礎上，提出相關建議，為今后政策調整提供依據。

　　1研究文獻綜述

　　根據國家“十三五”規劃及林業發展“十三五”規劃，生物質能源產業是國家加快培育和發展的戰略性新興產業領域之一。隨著生物能源和生物化工非糧引導獎勵政策、原料基地補助、重大技術產業化項目示范補助及財稅扶持等一大批政策的出臺，生物質能源產業得到較快的發展，但是由于政策導向偏差、配套政策不足等問題的存在，生物質能源產業發展舉步維艱。我國生物質能源產業還處于發展初期，市場并不完善，產業的規?；a和推廣應用需要產業政策的引導與糾正。

　　張艏等將我國林業生物質能源產業扶持政策進行了分類，并對其中存在的問題進行了深度剖析，指出政策導向偏差、配套政策缺乏是是阻礙林業生物質能源產業發展的重要因素。張平等對國內外生物質能源政策進行了對比分析，認為目前我國生物質能源發展仍處于初創期，政府的作用更多體現在研發支持和投資補助如建立企業孵化器和培育初創企業等方面。尚煜對生物質能源企業創新融資問題進行了分析，指出了目前我國政府對于企業的技術創新補貼、租稅優惠大多集中在事后獎勵和補助方面，而對于尤其需要資金支持的事前、事中的資助較少。

　　Lei等認為中國的生物質能源產業還處于早期的發展階段，上網電價(Feed—inTariff)政策可能是最好的政策選擇，政府需完善相應的配套政策，如研發補貼、稅收優惠和定價機制。從已有的文獻看，現有對生物質能源的研究以定性分析為主，對相關政策文本信息的量化研究較少，缺乏結構化的政策文本分析框架，因此很難有效判斷相關政策的演進及態勢，對政策實踐的預見性和指導性不足。本文借鑒陳衍泰等的研究模型，從企業微觀需求維度出發，將創新政策分為技術資源、正規化和市場等維度，旨在建立一個較為全面、系統的分析框架。此外，生物質能源技術創新具有初始投資成本很高，回報周期長，風險高等特點，在技術創新的示范階段，由于存在市場失靈，容易產生“基礎設施的悖論”。示范是解決“基礎設施悖論”的有效途徑。在推廣階段，由于存在很多不確定性因素，如果缺乏政府有效的扶持，企業跨越“死亡之谷”和“達爾文之海”的成本將會很高。因此，在對生物質能源產業創新政策進行分析時，需要考慮技術創新的全過程。

　　基于此，本文構建了一個基于政策工具和技術創新過程的二維政策分析框架，通過對大量政策文本進行內容分析，歸納識別出生物質能源技術創新過程的主要政策工具，他們是如何推進生物質能源產業的發展，如何對政策進行優化?探究技術創新過程各階段的政策是否分配合理?最后，在文本量化分析和效果評價的基礎上，針對發現的問題提出政策建議。

　　1.1創新政策及政策工具

　　創新政策是指一國政府為推進技術創新活動而采取的一系列公共政策的總和，它涵蓋了科技、教育、貿易、經濟、金融等諸多政策領域。政策工具分析是研究公共政策的一個重要手段，是政策科學研究工具性視角的縱深和發展。這種分析方法以政策文本結構為立論依據，把公共政策看成是由一系列工具單元的設計、組合搭配而成，政策工具傳遞了決策者的政策價值和理念。

　　學者們從不同研究視角出發，對創新政策工具的主要分類和選擇方法進行了分析。謝青等、Li—ao等參照Rothwell等的分類方法，根據政策工具產生影響的層面不同，將政策工具分為環境面、供給面和需求面三大類。該分類方法將復雜的創新政策體系從工具化視角進行了降維處理，具有顯著的聚合效度與區分效度。Howlett等、黃曼等以政府介入強度視角為研究切入點，將創新政策工具分為強制型政策、自愿型政策、混合型政策。Zhi等將產業政策分為供給側和需求側兩個維度。

　　Wang等按照領域范疇將政策工具劃分為法律法規、行業標準、金融稅收。陳衍泰等以中國風機制造業為例，提出了影響戰略性新興產業演化的四維度因素，即技術資源維度、制度維度、市場需求維度、產業主體維度，并認為新興產業企業在成長發展階段，政策需求可劃分為技術資源、正規化和市場，并對各維度進行了細分。結合生物質能源的行業特性，參考陳衍泰等、Rothwell等學者的觀點，本研究將創新政策分為技術資源維度、正規化維度和市場維度。其中，技術資源維度主要表現為對生物質能源產業科學與技術創新活動的推動力，是指政府通過對人力、技術、信息、金融等要素的支持直接擴大供給，改善相關要素的供給狀況從而推動生物質能源產業的發展。正規化維度具體是指政府通過法規及管制、政策性策略等方式改善市場條件，規范市場秩序，間接影響生物質能源產業發展。市場維度則表現為對市場需求的拉動力，是指著政府通過政府采購、國際商業化等一系列措施，積極開拓并穩定新技術應用的市場，從而拉動技術創新和新產品開發，具體界定見表1所示。

　　1.2技術創新過程

　　Rothwell等學者認為技術創新過程的本質是一個有反饋環的次序過程，因此可以將其分為幾個階段來考慮，學者們從不同角度對這一過程進行了探索性研究。羅洪云等從知識管理視角出發，將突破性技術創新過程分為模糊前端創意生成、研究開發、中試生產、商業化和新技術標準形成5個環節。劉清華以農業技術為例，將技術創新過程分為研發、推廣、生產應用3個階段。不同于一般技術創新，新能源技術創新有其自身的特點和規律。蘇竣等從全技術生命周期的角度出發，將新能源技術創新過程從R&D拓展為R&D，即研究、開發、示范和推廣4個階段。

　　R&D理論框架的創新之處在于引進了示范和推廣兩個階段。以傳統化石能源為核心的基礎設施(電站電網、天然氣管道等)呈集中式分布，而新能源技術受環境因素影響較大，能量密度較低、資源分布分散，這些資源特點決定了新能源的基礎設施應該為分布式的。傳統集中式的基礎設施并不適應新能源技術的推廣擴散。因此產生了“基礎設施悖論”?；A設施“鎖定效應”所導致的“基礎設施悖論”會極大地制約新能源技術創新，示范有利于解決“基礎設施悖論”。即使一項技術經過了R&D和示范階段，由于市場不確定性和技術不確定性的雙重作用，企業仍有可能面臨“死亡之谷”和“達爾文之海”。因此，政府在制定創新政策時，應當充分考慮到R&D各階段的技術創新特點。

　　鑒于生物質能源的行業特點，結合蘇竣等人的觀點，本文將技術創新過程分為研發、示范、推廣等環節，進一步探索我國生物質能源發展各階段的創新政策特點：

　　(1)研發階段。如“十五”期間，國家鼓勵通過財稅、金融、投資等政策，引導企業增加研發投入，推動企業建立研發機構。“十二五”期間，能源局提出建立和完善可再生能源人才培養機制，將可再生能源產業人才培養納入國家教育培訓計劃。

　　(2)示范階段。2007年，國家推動建設與發展一批大型示范項目，促進可再生能源技術創新。發改委、財政部要求各地區有關部門負責協調示范項目的建設用地、規劃、環保和并網等建設，國家財政按示范項目投資比例給予一定補助。

　　(3)推廣階段。“十二五”期間，我國根據各地生物質資源條件和用能特點，因地制宜的推廣應用技術，提高生物質能梯級綜合利用水平。在農林生物質資源豐富、地勢易于鋪設燃氣管網、居住集中的農村地區，推廣生物質氣化集中供氣；在人口居住分散且有養殖畜禽的農村地區，推廣戶用沼氣，發展“三位一體”“四位一體”生態農業模式；在北方采暖地區推廣生物質成型燃料集中供熱。

　　通過對政策工具和技術創新過程的文獻梳理，最終形成了本文的分析框架，如圖1所示。本文采用內容分析法，探究生物質能源技術創新過程的不同階段的政策結構及其存在問題，同時進一步探討相應的優化方法，提出政策建議。

　　2研究方法和研究設計

　　2.1樣本選擇

　　生物質能源產業創新政策的收集和篩選是本研究中十分重要的基礎工作，政策選取的準確性和代表性決定了研究的合理性。2006年1月1日實施的《可再生能源法》為生物質能的開發利用提供了法律框架，自此生物質能不斷受到重視，故研究所選取的時間跨度為2006至2016年。生物質能源產業屬于戰略新興產業，目前多數創新政策都是“自上而下”的制定模式，地方層面政策通常只是國家層面政策的延續。因此，本研究僅選取國家層面的政策進行研究，樣本的來源為中央政府相關部委網站公開發布的信息，并按如下原則進行篩選：(1)所選取的政策與生物質能源產業密切相關；(2)發文單位為國務院及其直屬機構；(3)政策類型選取規劃、意見、辦法、通知、綱要、法律法規等體現政府政策的文件，其他文件不計入政策文本。依據以上原則，本文最終確定了有效政策樣本37份，具體如表2所示。

　　2.2分析單元編碼

　　研究首先對篩選出的37份政策文本內容進行編號，編號規則為“政策編號一章號一條款號”。例如，2—3—5表示編號為2的政策文本的第3章的第2條細則。5—7表示編號為5的政策文本的第7條。然后，根據政策工具和技術創新過程的3個環節進行編碼。如果某一政策條款同時使用了多種政策工具，則對使用的每種政策工具均進行記錄，對應的技術創新階段也要進行記錄。內容分析單元編碼表示例如表3所示。研究建立了編碼手冊，對文本內容、分析單元、編碼代號進行了詳細規定。在正式編碼前，本研究進行了相應的預測試，修訂完善了編碼手冊。為了保證內容分析的有效性與可靠性，編碼工作由兩位研究成員同時進行，按照事先制定的編碼手冊和編碼格式，對生物質能源政策進行獨立評判分析。其中，37份政策文本共有597條政策條款，共計使用政策工具614次。其中，編碼結果不一致的條數為41條，利用霍爾斯提公式進行穩定性信度計算，兩位編碼員之間的一致性為93.1％，編碼信度較高。編碼者對于存在分歧的地方進行討論共同裁定，對于討論后仍不能達成一致的編碼征求第三方專家的意見，最后達成一致看法。

　　3數據分析與研究發現

　　3.1政策主體分析

　　本文統計了部委各部門單獨或聯合制定政策和發文情況，具體分布見表4。從統計數據可以看出，政策來源占比最大的是發改委(37.8％)，其次為國務院辦公廳(18.9％)、財政部(18.9％)、國家能源局(8.1％)。從發文數量和分布可以看出，目前生物質能源產業創新政策的制定主體主要集中在發改委、國務院辦公廳、財政部等部門，商務部、科技部、國家林業局等部門發布的政策的數量占總數的比例很低。此外，生物質能源產業的發展涉及到技術扶持、財務稅收、市場扶持等多方面因素，因此應鼓勵多部門協同參與到生物質能源政策的制定中，但是目前多部門聯合發文數量相對較少。

　　3.2政策工具維度分析

　　總體上看，37份生物質創新政策文本兼顧了技術資源維度、正規化維度和市場維度的政策工具的運用，內容涉及了生物質能源技術創新全過程，見表5所示。目前，我國生物質能源產業發展處于戰略性新興產業發展的第一階段，主要表現為技術發展的多樣化和需求市場的相對不足。政策工具的使用也體現為這一特點，技術資源維度政策工具使用頻率最高(占47.4％)，正規化維度次之(占45.4％)，市場維度支持政策不足(占7.2％)。

　　技術資源維度中，使用頻率最高的政策工具為“財務金融”，占比16.9％。政府扶持產業發展主要通過兩個層面的策略：拓寬融資渠道和完善補貼政策。(1)拓寬融資渠道：政府利用基金、貼息、擔保等方式，引導各類商業金融機構對生物質能源企業提供信貸支持。例如，截至2015年年底，中國進出口銀行已累計向陽光凱迪新能源集團公司提供了20億元資金支持，共計投資建設11個生物質發電廠。此外，我國允許外資和民營資本投入。2009年3月，江西省廣昌縣生物質能源林示范基地建設項目獲得歐元貸款支持。同年4月，江西省生物質能源林示范項目獲得歐洲投資銀行貸款。(2)完善補貼政策：“十一五”“十二五”期間(2006-2015年)，我國逐步完善現有相關生物質能補助資金政策。

　　對于企業，政府鼓勵和扶持企業積極建設從良種繁育到原料林基地建設以及加工利用的完整產業鏈。給予林業原料基地補助標準及農業原料基地基本補助；對于示范項目建設采取建設期內給予全額財政貼息、竣工投產后獎勵的補貼措施；對以“公司+農戶”方式經營的生物能源和生物化工龍頭企業，國家給予適當補助。對于個人，政府對開發低質土地種植能源作物的農戶給予補貼。對使用生物質氣化、固化成型燃料爐具的農戶給予一次性補貼。研究出臺了一系列生物天然氣、生物質成型燃料供熱和液體燃料終端補貼政策。

　　其次為“科學與技術開發”，占比15.3％。從收集到的生物質能源政策文件來看，相關政策呈現兩個特點。首先，國家鼓勵建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的產業技術創新體系。其次，政府在鼓勵自主創新的同時，開始實施“走出去”和“引進來”戰略。鼓勵中國企業、研發機構和大學走出去，積極參與國內外大型合作項目，合作建立研發中心或基地，建立長期合作關系，推動國家之間的技術轉移；鼓勵關鍵技術的引進消化吸收再創新，提升核心技術競爭力和新能源開發能力。

　　正規化維度中，使用頻率最高的政策工具為政策性策略16％，法規及管制15.5％。在政策方面，政府通過探索性的政策改革試圖改善產業政策環境，不斷完善生物質能源產業的配套制度。2007年《生物質能“十一五”發展規劃》的頒布，使得生物質能不斷受到重視。同年，中石油、中石化、中糧集團等紛紛重資投入生物質能源的開發，購地、買山造林。其中，2007年中石油與國家林業局的合作，標志著我國生物質能源開發邁出實質性的第一步。

　　2012年7月，國家能源局發布了《生物質能發展“十二五”規劃》，提出生物質能“因地制宜”“重點支持”的開發利用路徑。2016年1O月的《生物質能“十三五”規劃》提出要堅持分布式開發、堅持用戶側替代、堅持融人環保、堅持梯級利用的發展思路。在法規管制方面，隨著產業的縱深發展，政府出臺了相應措施規范市場秩序，如準人規則、知識產權保護、規范條例。如25《綠色能源示范縣建設技術管理暫行辦法》明確了示范縣有關技術標準和規范。再如24《關于促進戰略性新興產業國際化發展的指導意見》指出了要逐步完善知識產權相關法律法規，加強市場準人和價格管理。

　　市場維度政策工具使用相對不足，“國際商業化”“貿易管制”和“政府采購”僅占3.4％、1.6％和1.3％。在國際商業化方面，鼓勵開展國際合作，充分利用兩種資源、兩個市場。但是目前，市場準入標準的國際化、用匯需求和知識產權海外維權等問題亟待解決。在貿易管制方面，2011年，我國修訂了《中國鼓勵引進技術目錄》和《鼓勵進口技術和產品目錄》，大力支持戰略性新興產業先進技術設備、關鍵零部件進口。制訂了戰略性新興產業進出口產品目錄，對列入目錄且符合條件的產品在通關、檢驗檢疫等方面給予支持。在政府采購方面，政府僅對國家電網企業和石油銷售企業作了收購可再生能源電力和生物液體燃料的相關要求。

　　3.3生物質能技術創新階段與政策工具

　　從技術創新過程來看，政策對于生物質能源產業的扶持呈現“U”型趨勢。研發、示范、推廣階段政策工具的使用比例依次為30.8％，18.2％、51％，如圖2所示。可見，目前政策的重點集中在前端的R&D作用和后端的推廣方面，對于“示范”這個階段關注得很少，如圖2a所示。示范是技術生命周期承上啟下的一個階段，也是政府促進技術創新的重要手段。由于基礎設施制約、資金鏈條的斷裂很容易造成示范失效與斷裂。然而，在37份政策文本中，示范階段的“基礎設施”“平臺建設”“租稅優惠”相關政策相對較少。“政府采購”“外包”等政策也沒有對示范階段起到拉動作用。目前政府主張把研發和推廣階段的主導權交給科研院所、企業和市場，那么對于兩者之問的示范階段，應該為目前政策的著力點。由于示范所處階段的特殊性，如果政策配置適當，可以起到“抓中間帶兩頭”的特殊作用。

　　從政策工具維度來看.技術資源維度的政策主要作用于研發階段。其次是推J一，對于示范階段力量有限。其中“科學與技術開發”“人力資源培養”“技術與資訊流通”對研發階段作用顯著，如圖2b所示。在推廣階段，如果有相應政策引導提供一定的引導性資金，能夠幫助企業跨越“死亡之谷”和“達爾文之海”，實現商業化。通過數據分析，本文發現，推廣階段相應的“財務金融”出現頻率最多(見表5)，較為符合。市場維度政策工具對技術創新沒有起到很好的拉動作用。

　　4結論及政策建議

　　本文構建了一個基于政策工具和技術創新過程的二維政策分析框架，通過對大量政策文本進行內容分析，得到以下結論：(1)政策制定主體較為集中，多部門聯合發文數量相對較少。(2)技術資源維度中，“財務金融”使用頻率占比最大。政府主要通過拓寬融資渠道和完善補貼政策扶持產業發展。其次為“科學與技術開發”，相關政策呈現兩個特點：鼓勵產學研相結合的產業技術創新體系；鼓勵“走出去”和“引進來”戰略。(3)正規化維度中，“政策性策略”“法規及管制”使用頻率最高。在政策方面，政府通過探索性的政策改革試圖改善產業政策環境，不斷完善生物質能源產業的配套制度。在法規管制方面，隨著產業的縱深發展，政府出臺了相應措施規范市場秩序，如準人規則、知識產權保護、規范條例。(4)市場維度政策工具使用相對不足，“政府采購”“國際商業化”等沒有起到很好的拉動作用。(5)從技術創新過程來看，政策對于生物質能源產業的扶持呈現“u”型趨勢對于“示范”這個階段關注得很少。(6)技術資源維度對技術創新起到了很好的推動作用，尤其是在研發階段與推廣階段，市場維度對技術創新目前尚未能形成很好的拉動力。

　　通過以上分析，本文認為可以從以下幾點對政策進行改進：(1)中央政府應發揮主導作用，形成統一規劃的生物質能源行政管理系統，明確各部門在生物質能源政策制定的工作要求。政府應協調各部門之間的關系，建立完善的制約監督機制，形成政策合力。(2)立足于市場，從“產學研”向“產學研用”過渡。企業為主體，市場為導向，產學研用相結合，以環境治理倒逼機制優化全產業鏈，建立一個區域生態能源系統。在政策制定方面，政府要發揮主導作用，建立產學研用統籌協調機制，完善相關扶持政策，建立專項資金及相應評價激勵機制。(3)加大政府采購、公共采購對生物質能源產業的支持力度。將符合條件的生物質能源產品納入節能、環境標志等產品政府采購清單，鼓勵國家機關、事業單位和團體組織優先購買使用。在農村學校、醫院等公益設施和公用機構推廣應用清潔生物質燃料，把新農村建設與生物質能源有機結合。(4)政府在制定政策的時候應當考慮技術創新全過程，尤其是目前政策較為薄弱的“示范”階段。政府應逐步完善示范階段政策，提供引導性資金，加快基礎設施和平臺建設。通過示范點建設先進經驗，以“點”帶“面”，在各個城市實現資源和經驗共享，擴大示范帶動效應，發揮“抓中間帶兩頭”作用。